دکتر کیارش مهرانی
استادیار و مدرس علوم مالی
۹ آذرماه ۱۴۰۱
یکی از مشکلات و آسیب های جدی که به اقتصاد کشور ضربه زده است تعدد و تنوع مقررات ، بخشنامه ها و دستورالعمل هایی است که توسط نهادهای تنظیم کننده تهیه و تدوین شده و بعضا ابزار دستگاه های نظارتی برای کنترل فساد اقتصادی شده است.شاید برخی ازگره های موجود در اقتصاد کشور که ناشی از ساختارهای تولید کننده بی ثباتی و شوکهای غیر منتظره است ناشی از ناهماهنگی بین نهادهای تنظیم کننده ، تفاوت دیدگاه و زوایای فکری آنها و ماهیت این نهادها بوده و فقدان نهادی برای تعادل و تعدیل این امور لازم است و بایستی عنوان کنیم که این تنظیم گیری ، سخت ترین و محوری ترین بحثی است که امروزه بر اقتصادکشور چون موجودی مخوف چمبره افکنده و بسیاری از ایده ها و راه حل های حل مسائل را با مشکل مواجه میکند.در این مقاله سعی شده است تا به تجربه سایر کشورهایی که با تنظیم مقررات و ایجاد بستر لازم برای توسعه نسبت به این نقصان نظریه پردازی کرده اند پرداخته شود. با توجه به فضای عمومی کشور، در این مقاله بدون هیچ گونه قضاوت و پیش داوری و صرفاً با انعکاس تجربه دیگران به دست اندرکاران توصیه میشود تا نسبت به مقوله تنظیم گیری حساسیت بیشتری قائل شوند و دریچه ای گشایش یابد تا برخی تجارب طولانی کشورها مانند چراغ راهنمای اقتصاد کشور باشد.
در حقیقت سالهای طولانی است که نزاع بین لیبرالها (طرفداران آزادیهای اقتصادی و اجتماعی بدون حد و حصر) در مقابل مداخله جویان دولتی (مدافعان حداکثر دخالت دولتها در امور مردم) بحث داغ محافل اقتصادی است . هنوز هم بسیاری از اقتصاددانان تصور میکنند که با آزاد سازی و رها کردن بخش ها مختلف اقتصادی و اجتماعی با پذیرش دست نامرئی این جهانی همه مشکلات حل میشود . در مقابل،مدافعان دخالتهای حداکثری برای تنظیم مقررات و تولید دستورالعملهای شفا بخش دولتها برای رهایی از فقر، بیکاری و فساد و دستیابی به خودکفایی و توسعه درونگرا تصور میکنند که خلق راهکارهای دولتمردان به رفاه اجتماعی کمک میکند.از آنجا که موضوع رفاه عمومی از کلیدی ترین مفاهیم اقتصادی است و شکست دولتها در حوزه های کلیدی مانند صنعت برق،راه آهن، حمل و نقل،…با بدعت های عجیب و قریب شان نه تنها نتایج مورد انتظار را محقق نکرده است بلکه ناکارآمدی تنظیم مقررات و بخشنامه ها و دستورالعمل ها از بلا اثر بودن این قوانین بر رفاه عمومی حکایت میکند.
جورج جوزف استیگلر[۱] را به خاطر توسعه پارادایمی در تبیین رفتار منطقی اقتصاددانان نسبت به تنظیم مقررات به نیکی یاد میکنند. او در مقاله سال ۱۹۸۲ به شیوایی علیه تمایل اقتصاددانان در مواجه با سیاست‌های رفاه عمومی «به‌عنوان ترکیبی عجیب از منافع عمومی خیرخواهانه و اشتباهات ناخواسته» اشاره می کند. مطالعات و اندیشه های وی جهان را نسبت به فایده سیاسی سیاست های به ظاهر ناکارآمد حساس کرد. استیگلر بدون هیچ گونه شبه و گمانی به ما یادآوری می کند که ناکارآمدی ها فقط مترادفی برای نادانی و جهل انسانهایی است که دور ریختن میلیاردها دلار و صرف هزینه‌های به واقع بی‌معنا و بی فایده تنظیم مقررات چالش جدی برای اجتماع ایجاد نموده اند.
اکنون بیش از ۴۰ سال از انتشار “نظریه تنظیم مقررات اقتصادی” استیگلر می گذرد. در این مدت مفاهیم زیادی تغییر کرده است، اما هنوز در مورد چگونگی طراحی نهادها ی تنظیم گری برا ی مقاومت در برابر افزایش رفاه اجتماعی اطلاعا ت زیادی نداریم.به لطف استیگلر و توسعه اقتصاد سیاسی تنظیم مقررات و الهام گرفتن از نظریات وی ، بیشتر از چهار دهه گذشته نسبت به این عامل آگاه شده ایم. در د هه ۱۹۶۰و اوایل دهه۱۹۷۰،مقررات توسط اقتصاددانان اساساً به عنوان مکانیزمی برای حل مشکل شکست های بازارها به کار گرفته میشد و تا آن زمان هیچ کس فکر نمیکرد که مقررات، سلاحی خواهد شد که توسط شرکت هایی که به دنبال ایجاد موانع برای رقابت وکارایی بودند سو استفاده شود.تحلیل استیگلر قواعد بازی راتغییر داد و اقتصاددانان و محققان رابه این گمان رساند که مقررا ت میتواند دقیقا نقشی مخالف با آنچه مد نظر است بازی کند. این تمرکز بالای استیگلر بر نقش منافع خاص،به چشم انداز مقررات امروزی که به شدت تغییر کرده است، نقشی حیاتی داده است. علاوه بر این، مثال او ازتوسعه نظری وتأییدتجربی به عنوان مدلی از نوع تفکرسیستماتیک در مورد مقررات عمل می کند که حتی اکنون نیزبه تامل و کنکاش بیشتر ی نیاز دارد. باید تاکید شود که استیگلر هرگز به تسخیر تنظیم گری اشاره ای متقسیم نکرده و فقط جنبه های آنرا توسعه داده است.
تسخیر تنظیم گیری[۲] یک نظریه اقتصادی است که می گوید نهادهای نظارتی ممکن است تحت تسلط صنایع یا منافعی قرار بگیرند که مسئولیت تنظیم آنها را بر عهده دارند. نتیجه این تسلط این است که نهادی که وظیفه دارد در راستای منافع عمومی عمل کند، به شیوه‌هایی عمل میکند که به جای منافع عمومی به نفع شرکت‌هایی خاص در صنعتی عمل میکند که قرار است تنظیم کننده کلان باشد. یعنی یک منفعت خاص بر منافع عمومی اولویت پیدا میکند که منجر به ضرر خالص در جامعه می شود. این نظریه با نظریه های سیاسی عاملیت یا رانت جویی و نهایتاً شکست سیاستگذاری ها بصورت تنیده ای کاملاً مرتبط است. نظریه های سیاسی عاملیت زمانی رخ می دهد که بخشی یا تمام مزایای یک برنامه منافع اقتصادی یا اجتماعی به یک حوزه منفعت واحد و نسبتاً خاص (مثلاً صنعت، حرفه یا محل)بجای منافع عمومی اختصاص یابد، با این تکمله که تمام هزینه های این نوع برنامه ها توسط تعداد زیادی (به عنوان مثال، همه مالیات دهندگان )از مردم تقبل می شود . نقطه مقابل تسخیر نظارتی، «نظریه منافع عمومی» است ، این ایده که مقررات دولتی میتواند بر تقلیل انحصارها تأثیر بگذارد تا در جهت منافع عمومی رفتار کنند.
در سیاست نیز تسخیر تنظیم گری(نظارتی) شکلی از فساد قدرت است که یک نهاد سیاسی(سیاست‌گذار یا تنظیم‌کننده)برای خدمت به منافع تجاری، ایدئولوژیک یا سیاسی بجای اولویت بخشی به عامه جامعه صرفاً یک حوزه کوچک را انتخاب کند.مثلاً یک منطقه جغرافیایی خاص، یک صنعت خاص، یک حرفه یا گروه ایدئولوژیک خاص را مد نظر قرار دهد و به آحاد جامعه توجهی نمی کند. جورج استیگلر بطور تلویحی، مشکل تسخیر نظارتی را به عنوان “مشکل کشف اینکه چه زمانی و چرا یک صنعت می تواند از دولت برای اهداف خود استفاده کند” تعریف کرد. به زعم بسیاری از اندیشمندان ،تسخیر نظارتی نوعی شکست دولت ( یا حاکمیت) است. شکست دولت(حاکمیت) که به نام شکست غیر بازاری نیز شناخته می شود، اختلال در عملکرد دولت و شکلی از رانت جویی و تلاش برای به دست آوردن تکه ای بزرگتر از کل ثروت یک بازار بدون ایجاد هیچ گونه ثروت اضافی برای آن بازار است. کسانی که می‌خواهند مفهوم «تسخیر» را بیشتر مورد مطالعه قرار دهند باید مقاله مهم جورج استیگلر در سال ۱۹۷۱، «نظریه تنظیم مقررات اقتصادی» (یکی از آثاری که منجر به اعطای جایزه نوبل به وی شد) و مقاله لافونت و تیرول را ببیند. مقاله لافونت و تیرول در سال ۱۹۹۱، “سیاست تصمیم گیری دولتی: تئوری تسخیر مقررات” در مورد تسخیر مقررات در کشورهای در حال توسعه است . همچنین پژوهشگر کلمبیایی فردریک بوهم “بازبینی مجدد نظارتی – درس هایی از اقتصاد فساد”، همراه با “فساد و حکومت عمومی غیر متمرکز” انور شاه، را مطالعه کرد.
استیگلر در «نظریه تنظیم مقررات اقتصادی» مدعی شد که مقررات فقط یک محصول است که دریک بازار- مانند هر محصول دیگری- تولید و عرضه می شود و صرفاً تفاوت اصلی بین مقررات وسایر محصولا ت این است که طی یک فرآیند سیاسی، ساختار بازار را برا ی بازتنظیم به نفع خود تحریف میکند.تا زمانی که تفاوت بین بازار های سیاسی و اقتصادی در نظر گرفته نشود، استفاده از مفاهیم استانداردی مانند انحصار و ابزارهای تحلیل اقتصادی مانند عرضه وتقاضا نمیتواندپاسخ های مفیدی به سؤالات مهم در مورد چرایی ایجاد مقررات و اشکال آنها ارائه دهد. البته زمانی که استیگلر در حال نوشتن مقاله خود بود، محققان دیگری ارزش رویکرد اقتصادسیاسی درسیاست عمومی را درک کرده بودند (مانندبوکانان وتولاک۱۹۶۲ ؛ اولسون ۱۹۶۵) با این حال، استیگلرتوجه جامعه رابه خود جلب کرد، زیرا او بینش هایی را در اقتصادسیاسی و به طور خاص در تنظیم مقررات به کاربرد که پیش از وی توجهی نمیشد. او در صدد برآمد آنچه را که دیدگاه آرمان گرایانه می نامند کناربگذارد، یعنی اینکه تنظیم مقررات را برای پیشبرد منافع عمومی مردود و آنرا دیدگاهی غیر واقعی تلقی کرد. انتقادات استیگلر باعث شد آرمان خواهی اقتصاددانانی که تنظیم مقررات را مدینه فاضله بازارهای آزاد می دانستند مورد سوال جدی قرار دهد. به گفته استیگلر؛کانالهای تصمیم گیری سیاسی عمدتاً فیلتر میشوند و در اختیار دانه درشت ها قرار میگیرند بنابرین منطق تنظیم مقررات با نقاب اقتصاد، بیشتر ظاهری فریبنده و اغواگر داشته و کمک شایسته ای به بهبود شرایط اقتصادی و رفاه اجتماعی نمیکند. استیگلر از یک مدل ساده تنظیم مقررات برای تبیین دیدگاههای خود استفاده نمود. یک تنظیم کننده (کنگره، مجلس یایک سازمان یا هر چیز دیگری) با فشار انتخاباتی فقط و فقط میتواند منافع ویژه ای را از مصرف کنندگان به تولیدکنندگان منتقل کند. فشار برای انتقال منافع خاص همیشه «متقاعدکننده‌تر» از دیگر ذی نفعان است، بنابراین تولیدکنندگان در این اعمال فشار همیشه برنده هستند. مقررات نیز فقط به نفع شرکت های بزرگ و قدرتمند تصویب می شود نه به نفع یا حمایت از مصرف کنندگان. رگولاتورها در این مورد آشکارا دچار خطا نمیشوند بلکه دو راه برای کمک به تولیدکنندگان وجود دارد: از طریق یارانه مستقیم یا از طریق حمایت گرایی.معمولاً یارانه ها به اندازه کافی خوب نیستند چون هم به اتلاف منابع دولتی نیاز است و هم تازه واردها را تشویق به ورود به بازار می کند، بنابراین تولیدکنندگان فقط یک سود کوتاه مدت به دست می آورند. از سوی دیگر حمایت گرایی، ورود به بازار را محدود می کند و عواقب یارانه مستقیم را ندارد پس عمدتاً تنظیم کننده ها از روش حمایتگرایی استفاده می کنند. مقررات حمایتی مانند تعرفه ها،محدودیت در اعطای مجوزهای فعالیت،اعمال هزینه ها و سایر روشهای حمایتگری از این دست است. استدلال های استیگلر به شدت ناشی از رویکردهای اولسون و تا حدودی نیز از داونز نشات گرفته است. آنها معتقد بودند که تولیدکنندگان به سادگی و سهولت سازماندهی می کنند. استیگلر از دو فرض اصلی مایه می گیرد:
- دارایی های پایه که توسط دولتها کنترل می شود، قدرت اجبار دارد. هر گروهی که بتواند نحوه استفاده از این قدرت را کنترل کند، می تواند سود ببرد.
- از آنجایی که بازیگران منافع شخصی دارند، به دنبال این هستند که از قدرت اجباری دولت برای حمایت از منافع خود برخوردار شوند. با این حال، تلاش برای انجام این کار پرهزینه است.
منطق اولسونی[۳] میگوید که همیشه شرکت های بزرگ برنده بازی تنظیم مقررات می شوند زیرا شرکت‌های بزرگ مزایای زیادی از بسیج کردن دارند. از آنجایی که آنها گروه کوچک قدرتمند و نسبتاً همگن هستند، با مشکلات کنش جمعی روبرو نمیشوند. شرکت های کوچک به دلایل سیاسی و مشکلات اجماع قادر به سازماندهی نیستند چون مزایای بالقوه کمتری دارند. مصرف کنندگان نیز قدرت سازماندهی ندارند زیرا هزینه های انجام این کار در مقایسه با منافع بالای آنها ناسازگار است. اساساً، مصرف‌کنندگان از نظر عقلانی نادان می‌مانند. تئوری تسخیر مقرراتی (یا تئوری شکست نهاد تنظیم کننده) می گوید که صنعت تمام رانت ها را برای خود می گیرد و همه نقش های طرف عرضه (یعنی تنظیم کننده) را مصادره می کند. استیگلر به اندازه‌ای که باید میشد به طرف عرضه توجه نمیکرد، اما تا حدودی به این موضوع اشاره میکند که نشان دهد تنظیم‌کننده‌ها برخی از دستاوردها را هم به دست آورده‌اند.
انواع تسخیر تنظیم گری مقررات
بر اساس تئوریهای موجود، دو نوع تسخیر تنظیم گری مقررات وجود دارد:
- تسخیر ماتریالیستی که تسخیر مالی نیز نامیده می . در این نوع تسخیر، انگیزه تنظیم کننده منافع شخصی مادی است. این نوع تسخیر ناشی از رشوه، کمک های مالی سیاسی، یا تمایل تنظیم کننده برای حفظ بودجه دولتی می باشد. این اشکال تسخیر اغلب به فساد سیاسی تبدیل می شود.
تسخیر غیر ماتریالیستی، که تسخیر شناختی یا تسخیر فرهنگی نامیده می شود. در این نوع، اغلب تنظیم کنندگان شروع به تفکری مشابه با صنعتی میکنند که باید تنظیم مقررات برای آن صورت پذیرد. این نوع تسخیر می تواند ناشی از لابی گروه های ذینفع در صنعت باشد. صنایع فنی بسیار تخصصی می توانند خطر تسخیر فرهنگی را به همراه داشته باشند زیرا نهاد تنظیم کننده معمولاً نیاز به استخدام کارشناسان در حوزه تحت تنظیم دارد و مجموعه این کارشناسان عمدتاً از کارکنان فعلی یا سابق صنعت تحت نظارت تشکیل می شود. در اینجا چند نمونه قابل توجه از تسخیر نظارتی آورده شده است تا به درک چگونگی وقوع این پدیده کمک کند:
- حفاری نفت و گاز: خدمات مدیریت مواد معدنی (MMS) آژانسی در ایالات متحده بود که بر حفاری نفت در دریا نظارت می کرد و پروژه های جدید زیادی را برای بخش خصوصی تسهیل می کرد.
- مورد برنی مدوف: کمیسیون بورس و اوراق بهادار(SEC) در ایالات متحده هشدار داده بود که صورت‌های مالی مدوف متناقض است، اما برای یک دهه از او تحقیق نکرد. این منجر به از دست دادن میلیاردها دلار سرمایه‌گذاران شد و احتمالاً به این دلیل است که مدوف یک مشاور سرمایه‌گذاری برجسته بود.
انتقاد از تسخیر مقررات و نظارت
اقتصاددانانی وجود دارند که جدی بودن تسخیر نظارتی را به عنوان یک مشکل رد می کنند. استدلال آنها عموماً این است که صنایع بزرگی که تنظیم‌کننده‌ها با آنها لابی میکنند (مثلاً صنعت سوخت‌های فسیلی) در نتیجه مقررات سود کمتری داشته‌اند بنابراین لابی‌گری آنها در نهادهایی که قرار است آنها را تنظیم کنند اتفاق نیافتاده و مقررات عموماً به ضرر آنها بوده است. این ایده، که عواملی که برای محافظت از جامعه در
[۱] George Joseph Stigler
[۲] regulatory capture
[۳] Olsonian